تنظیم اختیار زمین‌دارهای دولتی

یک تغییر ساختاری برای مدیریت زمین: چرا اکنون؟

تنظیم اختیار زمین‌دارهای دولتی، یعنی متمرکز کردن وظایف برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری زمین و مسکن در ستاد وزارت راه و شهرسازی، و محدود کردن شرکت‌های دولتیِ زمین‌دار به نقش اجرایی صرف. این گام که در دی‌ماه ۱۴۰۳ تصویب شده، به دنبال حل تعارض منافع و تصمیمات جزیره‌ای است که سال‌ها مانع توسعه یکپارچه شهری و احیای بافت‌های فرسوده بود و حالا، بازار املاک ایران در آستانه تحولی مهم قرار گرفته است.

تصمیمات جزیره‌ای در حوزه زمین‌های دولتی، مانع اصلی تحقق اهداف کلان توسعه شهری است.

مدت‌ها بود که چالش بزرگی در حوزه مدیریت زمین‌های دولتی در کشور داشتیم. شرکت‌هایی مانند شرکت ملی بازآفرینی شهری، هم وظیفه حاکمیتی برنامه‌ریزی برای محله‌های ناکارآمد را بر عهده داشتند و هم اجازه فعالیت‌های ملکی و ساختمانی. این ترکیب، بارها به تعارض منافع و عدم کارایی منجر می‌شد. تصور کنید نهادی که باید برای توسعه بافت فرسوده سیاست‌گذاری کند، همزمان خودش درگیر خرید و فروش زمین و ساخت‌وساز در همان مناطق باشد؛ طبیعی است که سود اقتصادی، بر ماموریت‌های اجتماعی و شهری غلبه می‌کند.

این ناهماهنگی، نه تنها برنامه‌های توسعه شهری را کند می‌کرد، بلکه در بسیاری موارد به ایجاد «تصمیمات جزیره‌ای» می‌انجامید. هر سازمان یا شرکت دولتی، زمینی را در تملک خود داشت و بر اساس اهداف کوتاه‌مدت و بعضاً مالی خود برای آن تصمیم می‌گرفت. این مدل، بارها پروژه‌هایی مانند مسکن ملی و بازآفرینی شهری را از مسیر اصلی خود منحرف کرد. مثلاً به جای تمرکز بر نوسازی در بافت‌های فرسوده که نیاز مبرم شهر بود و می‌توانست محرومیت مضاعف تهران قدیم را کاهش دهد، شاهد سوق داده شدن منابع به سمت ساخت‌وساز در زمین‌های خام بیرون شهر و شهرهای جدید بودیم. این رویکرد، نه تنها به بحران بافت‌های فرسوده دامن می‌زد، بلکه با تحمیل هزینه‌های زیرساختی بالا در مناطق جدید، فشار مضاعفی بر بودجه عمومی وارد می‌کرد و فرصت‌های سرمایه‌گذاری در دل شهر را از بین می‌برد.

دو محور اصلی تحول: تمرکز و محدودیت

برنامه اصلاح ساختار وزارت راه و شهرسازی، دی‌ماه ۱۴۰۳ با تصویب در دولت، آماده اجرا شد. این تغییر بنیادین بر دو محور کلیدی استوار است که می‌تواند قواعد بازی در بازار مسکن را تغییر دهد:

• تجمیع وظایف حاکمیتی: تمام وظایف مربوط به برنامه‌ریزی شهری، زمین و مسکن در ستاد مرکزی وزارت راه و شهرسازی متمرکز می‌شود. این یعنی برای زمین‌های دولتی که قبلاً هر بخش آن دست یک شرکت بود، حالا «تصمیمات یکپارچه» و ملی اتخاذ خواهد شد. این سیاستگذاری قرار است زمین‌های دولتی را بر اساس «راهبردهای کلان ملی» و نه اهداف جزیره‌ای شرکت‌ها، در خدمت توسعه شهری قرار دهد. این رویکرد، پتانسیل زیادی برای بهبود شرایط در بافت‌های فرسوده تهران و سایر شهرها دارد و می‌تواند مسیر را برای پروژه‌های بزرگ مقیاس بازآفرینی شهری هموار کند. برای مشاوران املاک و سرمایه‌گذاران، این به معنای شفافیت بیشتر در برنامه‌های بلندمدت توسعه شهری و کاهش ریسک‌های ناشی از تغییرات ناگهانی در سیاست‌گذاری است.
• محدودسازی اختیارات شرکت‌های زمین‌دار: اختیارات شرکت‌های دولتی دارای اراضی و املاک محدود می‌شود تا مزایای اقتصادی فعالیت ساختمانی بر ماموریت‌های غیراقتصادی آن‌ها غلبه نکند. در گام اول، وظایف و اختیارات شرکت بازآفرینی شهری ایران به دو بخش تقسیم شد: وظیفه حاکمیتی به ستاد وزارتخانه و وظیفه اجرایی (تامین زمین و نوسازی بافت) به سازمان ملی زمین و مسکن منتقل گردید. این به معنای پایان فعالیت شرکت بازآفرینی به شکل سابق آن است، اما نه حذف صورت مسئله بافت‌های ناکارآمد. بلکه هدف، تفکیک نقش‌ها برای کارایی بیشتر است.

سازمان ملی زمین و مسکن، که خود یکی از بزرگترین خزانه‌دارهای زمین‌های دولتی است، نیز مشمول این اصلاح ساختار خواهد شد. این سازمان از این پس، در حوزه «تنظیم‌گری بازار زمین و مسکن» محدود می‌شود و این وظیفه به وزارتخانه منتقل خواهد شد. نقش سازمان صرفاً «تامین زمین و بهره‌برداری از آن» خواهد بود. به بیان ساده‌تر، سیاستگذاری زمین در وزارتخانه و راهبری آن توسط این سازمان انجام می‌گیرد. این تفکیک وظایف، می‌تواند به ساماندهی بهتری در عرضه زمین و کاهش نوسانات قیمتی کمک کند، که خبر خوبی برای تحلیل بازار و قیمت‌گذاری ملک بوقتش است.

پیامدهای نوسازی شهری: فرصت‌ها و چالش‌ها

یکی از مهم‌ترین بخش‌هایی که این اصلاح ساختار می‌تواند روی آن تاثیر بگذارد، حوزه بازآفرینی و نوسازی شهری است. پیش از این، با وجود ماموریت‌های مهمی مانند مستندسازی تجربه‌های جهانی، تسهیل‌گری برای بخش خصوصی و ارتقای کیفیت زندگی در محله‌های ناکارآمد، شرکت بازآفرینی شهری به دلیل ترکیب اختیارات ملکی و سیاستگذاری، نتوانست عملکرد موفقی در جلوگیری از تداوم مشکلات کالبدی و اجتماعی این مناطق داشته باشد. کارنامه نوسازی بافت فرسوده طی یک دهه اخیر این را به وضوح نشان می‌دهد و ما با چالش‌هایی مانند ساخت‌وساز کوپنی مواجه بودیم که مانع اصلی نوسازی بود.

بر اساس تحلیل‌ها، سهم بافت فرسوده از تسهیلات بانکی نوسازی در سال‌های اخیر، تنها یک هزارم مسکن ملی بوده است (منبع: گزارش‌های کارشناسی، دی‌ماه ۱۴۰۳). این عدد به وضوح نشان می‌دهد که چقدر این مناطق از توجهات و منابع مالی لازم محروم مانده‌اند. پراکندگی اختیار برنامه‌ریزی برای زمین‌ها طی دو دهه اخیر باعث شد که دو طرح بزرگ تامین مسکن محرومان، به جای بافت‌های فرسوده، سر از زمین‌های شهرهای جدید درآورند. این امر نه تنها به افزایش حاشیه‌نشینی و دوقطبی خدمات و امکانات در شهرها منجر شد، بلکه سرمایه‌های کلان را به سمت مناطقی سوق داد که از نظر توسعه پایدار، اولویت پایین‌تری داشتند.

امید می‌رود با رویکرد جدید، سیاستگذاری برای توسعه ظرفیت مسکونی، با اولویت بافت‌های فرسوده صورت گیرد و اراضی در اختیار سازمان ملی زمین و مسکن، به عنوان مشوقی برای سرمایه‌گذاران و توسعه‌گران ساختمانی در پروژه‌های احیا و نوسازی این بافت‌ها قرار گیرد. این تغییر می‌تواند مسیری برای بازگشت این مناطق به متن توسعه شهری باشد و به کاهش مشکل تامین مالی مسکن ملی در این بخش‌ها کمک کند. برای فعالان بازار، این به معنای ظهور فرصت‌های جدید سرمایه‌گذاری در مناطق دارای پتانسیل رشد است که پیش‌تر به دلیل پیچیدگی‌های بوروکراتیک، دست‌نخورده باقی مانده بودند. با این حال، باید دید که این سیاستگذاری متمرکز، چگونه می‌تواند موانع ساخت‌وساز را از میان بردارد و سرمایه‌گذاران را به سمت این مناطق سوق دهد.

یکی از مصادیق بازآفرینی شهری در محله‌های ناکارآمد، کاهش فقر شهری است که با توسعه و ارتقای کیفی و کمّی خدمات سکونتی و زندگی محقق می‌شود. با برنامه‌ریزی یکپارچه در حوزه زمین و مسکن، شاید بتوان تصمیمات نامناسب مدیریت شهری را که بافت‌های ناکارآمد را به حاشیه برده، به متن برگرداند. این امیدواری از دو جهت مطرح است؛ اول اینکه، سیاستگذاری برای توسعه ظرفیت مسکونی با اولویت بافت‌های فرسوده صورت بگیرد و دوم اینکه، اراضی در اختیار سازمان ملی زمین و مسکن در خدمت پروژه‌های احیا و نوسازی بافت‌های فرسوده به شکل مشوق برای سرمایه‌گذاران و توسعه‌گران ساختمانی قرار گیرد.

دیدگاه‌های کارشناسی: تایید تا هشدار

درباره این کوچک‌سازی و بهینه‌سازی ساختار شرکت‌های دولتی، دو نگاه اصلی وجود دارد که در محافل کارشناسی و رسانه‌ای به بحث و تبادل نظر گذاشته شده است:

۱. دیدگاه موافقان: اصلاح تعارض منافع و کارایی بیشتر

این گروه با تمرکز بر «تعارض منافع در شرکت‌های زمین‌دار»، تفکیک بین سیاستگذاری و تامین زمین را به نفع «اجرای برنامه‌های مدیریت بازار زمین و تامین مسکن» و پشتیبان سیاست بازآفرینی شهری می‌دانند. آن‌ها معتقدند فعالیت‌های ملکی توأم با اهداف اجتماعی و شهری، نتوانسته از مشکلات کالبدی و اجتماعی محله‌های ناکارآمد جلوگیری کند. به عبارت دیگر، وقتی یک نهاد هم تصمیم‌گیرنده است و هم اجراکننده با منافع اقتصادی، نمی‌تواند به طور بی‌طرفانه و کارآمد به اهداف اجتماعی و شهری دست یابد.

این نگاه معتقد است که با تجمیع وظایف در وزارتخانه، تصمیمات کلان برای توسعه شهری، از جمله مسکن درخور، اولویت پیدا می‌کند و زمین‌های دولتی به جای اینکه ابزاری برای سودآوری جزیره‌ای باشند، به اهرمی برای بازآفرینی شهرها و رفع فقر شهری تبدیل خواهند شد. این دیدگاه، به نوعی از رویکرد «نقش تسهیل‌گرایانه دولت به جای سازنده مستقیم» که در سبک اروپایی مسکن حمایتی مشاهده می‌شود، حمایت می‌کند. موافقان تاکید دارند که این اصلاح ساختاری می‌تواند زمینه را برای یکپارچگی بیشتر در تصمیمات کلان شهری و جلوگیری از پراکندگی منابع فراهم آورد.

۲. دیدگاه منتقدان: خطر کالایی‌شدن شهر و حذف صدای کارشناسی

منتقدان، مانند آقای عباس آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی، این تصمیم را به شدت نقد می‌کنند. ایشان ادغام شرکت بازآفرینی شهری در سازمان ملی زمین و مسکن را به معنی «خاموشی صدای کارشناسی»، «کالایی‌شدن شهر» و «عدم درک شهر به مثابه سازمان اجتماعی» می‌دانند. از نظر او، شرکت بازآفرینی شهری، محوری‌ترین ماموریت انسانی وزارتخانه را بر عهده داشته و با ادغام آن، این ماموریت در سازمان ملی زمین و مسکن «رنگ خواهد باخت و به حاشیه رانده خواهد شد.»

ادغام شرکت بازآفرینی شهری در سازمان ملی زمین و مسکن به معنی خاموشی صدای کارشناسی و کالایی‌شدن شهر است.

آخوندی معتقد است که این مصوبه نشان از «عدم درک ابتدایی از ماموریت‌های بنیادین این وزارتخانه، نشناختن شهر و امر حکمروایی شهری و غلبه کالا بر انسان» دارد و می‌تواند ۳۰ سال تلاش و زحمت اندیشمندان شهرسازی را بر باد دهد. او نگران است که ماموریت اصلی بازآفرینی، که ابعاد اجتماعی و انسانی عمیقی دارد، تحت‌الشعاع وظایف صرفاً اجرایی و تأمین زمین قرار گیرد و شهر را به یک کالای صرف تقلیل دهد. این نگاه، به چالش‌های مشابهی که در تجربه‌های شکست‌خورده بازار مسکن در کشورهای دیگر نیز مشاهده شده، اشاره دارد و از اینکه ایران نیز در دام سیاست‌های صرفاً اقتصادی بیفتد، هشدار می‌دهد.

سناریوهای پیش‌رو و نقش بوقتش در تحلیل بازار

میان این دو نگاه افراطی، یک نگاه میانه و مشروط هم وجود دارد. برخی کارشناسان حوزه شهر و مسکن معتقدند که اگر واقعاً هدف، تمرکز سیاست زمین در ستاد وزارتخانه باشد و حتی سازمان ملی زمین و مسکن هم وظایف حاکمیتی خود را به ستاد بسپارد و فقط مجری تصمیمات باشد، گام اول خوبی برداشته شده است. اما چالش اصلی اینجاست که آیا ستاد وزارتخانه، پس از تمرکز وظایف حاکمیتی، واقعاً «سیاست درست زمین شهری» را اتخاذ خواهد کرد یا خیر.

این تصمیم می‌تواند درست باشد، به شرط آنکه ستاد، سیاستگذاری زمین را با تامین مالی برای پروژه‌ها اشتباه نگیرد و سیاست‌های بازآفرینی، مطمح نظر سیاست زمین قرار گیرد، نه برعکس. به عبارت دیگر، این اصلاح ساختار تنها زمانی موفق خواهد بود که منجر به تصمیمات عملیاتی و اثربخش برای بازار مسکن شود و نه صرفاً جابجایی بروکراسی.

برای مشاوران املاک، مدیران بنگاه‌ها و سرمایه‌گذاران، رصد دقیق این تغییرات و پیامدهای آن حیاتی است. این جابجایی اختیارات می‌تواند منجر به:

• تغییر در اولویت‌های توسعه: افزایش تمرکز بر بافت‌های فرسوده و ارائه مشوق‌های جدید برای سرمایه‌گذاران. این به معنای فرصت‌های جدید برای توسعه‌دهندگان و مشاورانی است که به دنبال مناطق با پتانسیل رشد بالا هستند.
• شفافیت بیشتر در تخصیص زمین: کاهش تصمیمات جزیره‌ای و احتمالاً عادلانه‌تر شدن توزیع زمین‌های دولتی. این شفافیت می‌تواند به کاهش فساد و افزایش اعتماد سرمایه‌گذاران کمک کند.
• نوسان در بازار: هرگونه تغییر عمده در سیاست‌های زمین، می‌تواند بر عرضه و تقاضا و در نتیجه قیمت‌ها تاثیر بگذارد. مثلاً اگر سیاستگذاری جدید، عرضه‌ی زمین برای ساخت‌وساز را سرعت بخشد، می‌تواند در میان‌مدت به تثبیت یا حتی کاهش قیمت‌ها در مناطق خاص کمک کند.
• لزوم تطابق استراتژی‌های سرمایه‌گذاری: با تغییر اولویت‌ها، استراتژی‌های سنتی سرمایه‌گذاری ممکن است نیاز به بازنگری داشته باشند. سرمایه‌گذاران باید آمادگی داشته باشند که از فرصت‌های جدید در بافت‌های فرسوده و مناطق هدف توسعه، بهره ببرند.

در این فضای پر از عدم قطعیت، دسترسی به تحلیل‌های دقیق و داده‌های به‌روز بازار، برای تصمیم‌گیری‌های هوشمندانه ضروری است. پلتفرم املاک بوقتش با تجمیع و تحلیل میلیون‌ها آگهی در پایگاه داده خود، ابزارهای لازم را برای رصد این تحولات و پیش‌بینی روندهای آتی در اختیار شما قرار می‌دهد. با استفاده از داشبورد تحلیل بازار و قیمت‌گذاری ملک بوقتش، می‌توانید اطلاعات لحظه‌ای درباره تغییرات قیمت‌ها و حجم معاملات در مناطق مختلف را به دست آورده و فرصت‌های سرمایه‌گذاری را شناسایی کنید. همچنین، ابزارهایی مانند رادیاب بوقتش به شما کمک می‌کنند تا فایل‌های منطبق با معیارهای جدید بازار را به‌طور خودکار کشف و مدیریت کنید و هیچ فرصتی را از دست ندهید.

جمع‌بندی

تنظیم اختیار زمین‌دارهای دولتی گامی بلند در جهت تمرکز و یکپارچه‌سازی سیاست‌گذاری زمین و مسکن در کشور است. این اصلاح ساختار که با هدف حل معضل تعارض منافع و تصمیمات جزیره‌ای صورت گرفته، می‌تواند راه را برای بازآفرینی موثرتر بافت‌های فرسوده و مدیریت هوشمندانه‌تر منابع زمینی کشور هموار کند.

هرچند نگرانی‌هایی درباره کم‌رنگ شدن ابعاد انسانی بازآفرینی شهری وجود دارد، اما پتانسیل این تغییر برای ایجاد یکپارچگی و جلوگیری از هدر رفت منابع، قابل انکار نیست. فعالان بازار املاک، از مشاوران گرفته تا سرمایه‌گذاران، باید با دقت این تحولات را رصد کنند. نقش نهادهای سیاست‌گذار در اتخاذ رویکردهای صحیح و بهره‌برداری بهینه از این ساختار جدید، تعیین‌کننده آینده بازار مسکن و تحقق اهداف توسعه پایدار شهری خواهد بود. استفاده از پلتفرم‌هایی مانند بوقتش، می‌تواند در درک بهتر این پیچیدگی‌ها و تصمیم‌گیری‌های آگاهانه، یاری‌رسان شما باشد.